土地财政改革大动作，青岛区市平台公司或受大冲击

原标题：土地财政改革大动作，青岛区市平台公司或受大冲击

非税收入划转税务部门征收，有了更大动作。

6月4日，财政部、自然资源部、税务总局、人民银行四部委发布通知，将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入，全部划转给税务部门负责征收。

根据通知，这一工作自2021年7月1日起首先在7省市试点，2022年1月1日起全面实施征管划转工作。

这其中，青岛是试点省市中唯一一个计划单列市。

综合各种分析来看，短期来看，划转并没有影响土地出让收入的使用权，地方政府仍然占有绝对的支配权，只不过，相比于以后地方腾挪的空间可能减少，收支要按照预算管理的相关规定操作，更加透明。

但长期来看，对地方平台公司可能会造成较大的冲击，很可能还会影响到地方的双招双引力度。

土地出让金征收部门由自然资源部转为税务部门

此前土地出让收入前期由国土资源管理部门负责具体征收。

根据2006年发布的《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收。”而国土资源管理部门属于地方政府组成部门。

与此同时，国有土地使用权收入纳入地方预算管理。从2007年1月1日起，对国有土地使用权收入具体征收后，收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行“收支两条线”。在地方国库中设立专账，专门核算土地出让收入和支出情况。

中泰证券固定收益分析师周岳在接受财联社采访时表示，长期以来，地方政府土地收支“不透明”，存在问题有：欠征、少征、漏征土地出让收入；采取先征后返、补贴等方式违规减免收入；空转、虚增土地出让收入等。由于税务系统和地方政府相对独立，划转税务部门征收后，有助于解决土地出让金缴纳不及时或漏缴问题，减少地方政府违规返还土地出让金行为的发生。对部分虚增土地收入较严重的地区，政府性基金预算可能被迫“挤水分”。

广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉在接受21世纪经济报道记者采访时表示，由自然资源部门征管国有土地使用权出让收入，助长了地方政府运营城市的动力，其间存在很多不规范的征管行为。如地方政府为招商引资无原则返还土地出让收入，降低国有资产收入；再如将本该由地方政府配套的设施转移给开发商进行配套，且不返还土地出让金，推高了房价。

换句话说，以前卖地收入基本由自然资源部门（国土部门）负责具体征收，虽然全部纳入地方国库，但其使用却存在很大弹性，可以用于公租房建设，也可用于基础设施建设，可能用于偿还专项债，也不乏滥用在楼堂馆所的可能。

有分析就认为，地方政府对这笔钱拥有相当大的支配权，土地财政也成了许多城市的重要依赖，不少城市不乏借推高房价做大土地财政的动机。

土地出让金划转税务部门负责征收，有助于形成全国一盘棋。税务部门相对独立、专业，从征管到支出都更为规范，在一定程度上能防范地方政府滥用卖地收入，遏制借房价做大卖地收入的冲动。

不过，本次发文只是征收部门由自然资源部转为税务部门，土地出让金等分配机制不变。

通知显示，除本通知规定外，四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行。

也就是说，地方政府仍然对土地出让收入有着绝对的支配权，只不过更加规范透明。

对于青岛来说会产生哪些影响？

具体到青岛来看。

在一般公共预算收入（2020年为1253.8亿元、2019年为1241.7亿元）之外，2019年和2020年，青岛土地供应明显增加，相应土地出让收入也飞速增长。

2019年，青岛全市土地收入首次超过1000亿元，2020年，青岛土地成交总额约811亿元。

而作为分税制的一种平衡，从1994年至今，地方政府的土地出让金不再上缴中央财政，全部留归地方，于是，土地出让金收入成为地方政府预算外收入的主要来源。

以2020年青岛财政收入为例，一般公共预算收入为1253.8亿元，基金预算收入（大部分即是土地出让收入）为1169.9亿元，总计2423.7亿元。

一般来说，地方政府会用土地出让收入来改善提升城市基础设施、尤其是公共服务相关的基础设施建设，有的地方政府还会以土地出让收入作为招商引资配套建设的重要资金来源。

但从青岛2020年投资情况来看，青岛土地出让收入在带动固定投资上似乎并没有发挥应有的作用。

2020年，青岛全市民间投资增长13.0％，高于全市固定资产投资9.8个百分点，高于全省民间投资增速6.1个百分点，高于全国民间投资增速12个百分点。

民间投资占全市投资的比重达到57.5%，较2019年底提高5个百分点。全市民间投资在建项目4192个，拉动全市投资增长6.8个百分点，成为推动全市投资增长的重要力量。

民间投资高速增长之下，凸显的是国有投资的增速放缓。

虽然青岛官方没有公布具体的国有投资数据，但在民间投资占比达到57.5%、增速13%之下，整体投资却只有3.2%，可以想象国有投资增速好不到哪里去。

如果土地出让收入不能有效转化为青岛基础设施建设和实体项目投资，无疑透支的是青岛的未来。

所以对青岛来说，作为试点有一定的积极意义，一方面会抑制地方政府一些不规范的土地出让行为，另一方面也会让土地出让收入的支出更加规范透明。

此外，在防范化解地方政府隐性债务风险的大背景下，土地出让收入由税务部门征收，也对部分城投企业形成冲击，尤其是对西海岸、李沧、即墨、城阳、胶州等区市平台公司影响重大。

根据2020年数据，青岛市共有36个平台，其中市级平台6个，区县级平台18个，国家级园区平台12个。6个市级平台中，AAA级有3个，分别为青岛城市建设投资(集团)有限责任公司、青岛地铁集团有限公司、青岛国信发展(集团)有限责任公司，这3家平台存量债规模合计占市级平台总额的98.7%，

这两年，青岛国资平台尤其是区级国资平台有两个比较大的动作，一是频频出手参股控股上市公司，另一方面整合重组步伐加快。

这背后，一方面跟青岛市明确了国有资产资产证券化任务不无关系，另一方面也是地方平台公司化解债务风险、可持续发展的需要。

土地作为地方政府手中最容易变现的资产，常被作为政府支持向城投企业注入，土地出让收入也是城投企业重要的收入和偿债资金来源。

尤其是在西海岸新区、李沧、即墨、胶州、城阳等急需土地开发的片区，地方政府融资平台公司承担了重要作用，其融资凭据主要依靠土地注入开发、基础设施现金流等。

但与此同时，地方平台公司一方面面临着土地开发殆尽的现实难题，另一方面作为当地政府的“第二财政”，其收支不受监督，存在着一定的风险。

中泰证券固定收益分析师周岳在接受财新网采访时也谈到了这个问题，城投公司一般通过三种方式参与土地出让环节：一是作为土地整理的代建主体，参与土地一级开发；二是获得土地资产注入；三是通过公开市场“招拍挂”直接拿地。在监管趋紧的情况下，城投获得土地资产注入的难度明显上升。通过第三种方式参与的城投企业，往往存在政府通过土地为城投公司“输血”的现象，比如政府通过补助或项目专项资金的形式将出让金返还、城投少缴纳或延迟缴纳土地出让金等。

他认为，土地出让收入转由税务部门征收后，对通过“招拍挂”直接拿地的城投可能存在两方面影响：一方面，政府违规返还土地出让金的情况可能大幅减少，城投公司以购地+返还形式“虚增”资产的难度将明显加大；另一方面，划转后，土地出让收支管理更加规范，城投公司需要足额、按时缴纳土地出让金，在政府以合规的方式返还土地出让金的情况下，随着信息透明度的提高，返还节奏势必放缓，对城投公司资金占用时间增加，进而影响流动性。